ЗАЯВЛЕНИЕ Ассоциации независимых депутатов
16 декабря 2021 года председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству А.А.Клишас и председатель Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству П.В.Крашенинников внесли в Государственную Думу проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который нельзя назвать иначе как крайне опасным для развития местного самоуправления в России.
Одним из ключевых положений законопроекта является коренное изменение принципов территориальной организации местного самоуправления: предлагается ликвидировать городские и сельские поселения, включив их территории в составы муниципальных округов. Система местного самоуправления, таким образом, становится одноуровневой. Более 18 тысяч муниципальных образований на наиболее близком к народу уровне будет уничтожено.
Между тем Конституционный Суд Российской Федерации (постановления от 24 января 1997 года № 1-П, от 1 декабря 2015 года № 30-П) выражал совершенно другое мнение о значении поселений:
– определение территориального уровня, на котором создаются муниципальные образования, должно способствовать, насколько возможно, приближению местного самоуправления к населению;
– на первичном (базовом) территориальном уровне местное самоуправление осуществляется в поселениях, создаваемых с учетом естественного расселения людей и потому являющихся наиболее близкими к населению публично-территориальными единицами, главная задача которых – удовлетворение его основных жизненных потребностей, т.е. непосредственное решение вопросов местного значения;
– поселения (сельские и городские) с учетом присущих им правовых характеристик и в силу ряда объективных закономерностей более ориентированы на самоорганизацию, нежели крупные муниципальные образования, обладают более высоким, чем муниципальные районы и городские округа, потенциалом личного участия жителей в делах местного сообщества; соответственно, на территориях сельских и городских поселений более востребованными являются прямые, непосредственные отношения органов местного самоуправления с населением.
Исключение из статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации положения об осуществлении местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях никак не может поставить под сомнение приведенные позиции Конституционного Суда Российской Федерации, которые, как указано прямо, основаны не только на действующем правовом регулировании, но и на объективных закономерностях. При этом в целом ряде случаев уничтожение поселений может повлечь нарушение прав граждан, непосредственно не связанных с осуществлением права на местное самоуправление.
Так, согласно части 12 статьи 22 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» принятие решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения.
Согласно пункту 11 статьи 23 Федерального закона от 29 декабря 1994 года № 78-ФЗ «О библиотечном деле» решение о реорганизации или ликвидации муниципальной библиотеки, расположенной в сельском поселении, может быть принято только с учетом результатов опроса жителей данного сельского поселения.
В соответствии с частью 4 статьи 17 Федерального закона от 29 июня 2018 года № 171-ФЗ «Об особенностях реорганизации федерального государственного унитарного предприятия «Почта России», основах деятельности акционерного общества «Почта России» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» территориальное распределение отделений почтовой связи акционерного общества «Почта России» в субъектах Российской Федерации осуществляется исходя из учета совокупности следующих основных критериев:
– количество отделений почтовой связи Общества, расположенных на территории городского поселения, должно определяться из расчета обслуживания не более пятнадцати тысяч человек населения одним отделением почтовой связи (пункт 1);
– протяженность дорог общего пользования между отделениями почтовой связи Общества, расположенными на территории городского поселения, не должна превышать одну тысячу пятьсот метров (пункт 2);
– протяженность дорог общего пользования между отделениями почтовой связи Общества, расположенными на территории сельского поселения, не должна превышать шесть тысяч метров (пункт 3).
Ликвидация поселений сделает принципиально невозможным сохранение указанных гарантий, что никак не может послужить защите прав, свобод и законных интересов граждан России.
Российская Федерация уже испытывает серьезные проблемы деградации сельских поселений, снижения сельскохозяйственного производства и его делокализации.
Д.Медведев отметил 5/09/2021г.: «Самая главная задача – задержать людей на селе, показать им, что есть перспектива работы не только в городе, но и в сельских населённых пунктах».
Фактически, данный законопроект направлен на ликвидацию сельского уклада жизни, в котором в настоящее время живут около 37 миллионов россиян (25%), что приведет к люмпенизации четверти населения страны.
Следует также учитывать, что в настоящее время Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает 43 вопроса местного значения городских поселений и 14 вопросов местного значения сельских поселений с возможностью закрепления за последними законами субъектов Российской Федерации еще 28 вопросов (часть 3 статьи 14), а также 17 вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, правом решения которых наделены органы местного самоуправления городского, сельского поселения (статья 141). Повсеместная передача соответствующих функций и полномочий муниципальным округам (либо даже органам государственной власти субъектов Российской Федерации, о чем речь ниже) неминуемо повлечет многочисленные проблемы административно-управленческого характера, чреватые длительным нарушением стабильной работы единой системы публичной власти в интересах граждан.
В длительной же перспективе уничтожение поселенческого уровня публичной власти, существующего с 1918 года, объективно будет означать существенное снижение внимания к нуждам жителей малых городов и сельских населенных пунктов, что приведет к дальнейшему их оттоку в крупные города. Но государство не имеет права проводить политику, направленную на превращение страны в обширное безлюдное пространство с отдельными точками развития цивилизации.
Как сказал известный российский аграрий Василий МЕЛЬНИЧЕНКО: «На земли без народа придет народ без земли». И это уже происходит.
Одновременно с ликвидацией местного самоуправления на уровне малых городов и сельских населенных пунктов законопроект предусматривает радикальное смещение центра принятия решений и реального осуществления полномочий в сторону исполнительных органов государственной власти. Значительное количество вопросов местного значения, предусмотренных частью 1 статьи 14, частью 1 статьи 15, частью 1 статьи 16, частью 1 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предлагается сохранить в качестве вопросов местного значения только по воле законодателя субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 32 законопроекта). Региональный законодатель наделяется правом лишить муниципальные образования всех полномочий в области электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом, дорожной деятельности, транспортного обслуживания, создания и использования муниципального жилищного фонда, охраны окружающей среды, образования, обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, библиотечного обслуживания, физической культуры и спорта, обращения с твердыми коммунальными отходами, градостроительной деятельности, размещения рекламных конструкций, организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, территориальной обороны и гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, мобилизационной подготовки, обеспечения безопасности людей на водных объектах, сельского хозяйства, развития малого и среднего предпринимательства, адресации, создания искусственных земельных участков, кадастровой деятельности. Законом субъекта Российской Федерации становится возможно передать на региональный уровень утверждение и реализацию программ комплексного развития коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур муниципальных образований, программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
Таким образом, роль местного самоуправления становится ничтожной. Фактически ни один значимый для муниципального сообщества вопрос будет невозможно решить на местном уровне иначе как по доброй воле государственной власти. Это полностью противоречит конституционно-правовой природе местного самоуправления, которое, как указал Конституционный Суд Российской Федерации (Постановление от 24 декабря 2012 года № 32-П), ориентировано прежде всего на решение социально-экономических задач в пределах территории муниципального образования как территории компактного проживания населения, а также на обеспечение ее социально-экономического развития как элемента комплексного социально-экономического развития территории субъекта Российской Федерации.
Следствием же подавления инициативы снизу и перекладывания ответственности на вышестоящий уровень станет резкое замедление принятия решений по вопросам развития муниципальных образований. Однако попытка управлять всем из единого центра обречена на провал. Вместо якобы благотворной «твердой руки» мы получим бездействие наверху и бесправие внизу.
Лишение местного самоуправления всех значимых полномочий сопровождается укреплением его политической зависимости от исполнительных органов государственной власти. Сегодня глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, порядок проведения которого устанавливается представительным органом муниципального образования (пункт 1 части 2 и часть 21 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Законопроектом же предлагается вместо последнего варианта избрания главы муниципального образования предусмотреть возможность его избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 19). При этом никаких условий для изменения законом субъекта Российской Федерации порядка избрания главы муниципального образования (части 10 и 12 статьи 19 законопроекта) не устанавливается. В такой ситуации ничто не помешает установить повсеместное избрание глав муниципальных образований по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Более того, согласно части 7 статьи 85 законопроекта в городах федерального значения могут быть приняты законы, упраздняющие администрации внутригородских муниципальных образований. Но конструкция решения вопросов местного значения без права осуществления исполнительно-распорядительной деятельности как таковой означает de facto уничтожение местного самоуправления.
Депутатов же представительных органов местного самоуправления предлагается лишить предусмотренного частью 52 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права проведения встреч с избирателями на внутридворовых территориях. При этом игнорируется позиция Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 10 ноября 2017 года № 27-П), что такие встречи являются одной из основных форм взаимоотношений депутатов с избирателями, а их безуведомительное проведение необходимо приблизить непосредственно к гражданам, чьи интересы депутат представляет.
Все отмеченные новеллы законопроекта прекрасно укладываются в его концепцию, сформулированную в части 1 его статьи 1: местное самоуправление рассматривается только как форма самоорганизации граждан в целях самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. При этом законопроект целенаправленно избегает упоминания, что местное самоуправление является особой формой осуществления народом своей власти и одной из основ конституционного строя Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, статья 3 (часть 2); статья 12).
С учетом изложенного ПРОСИМ Государственную Думу отклонить проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» и организовать разработку нового законопроекта, учитывающего реалии нашей огромной страны и особенности ее регионов, многообразие которых – не пережиток прошлого, подлежащий искоренению, а великое достоинство и богатство.
